深化細化優(yōu)化生態(tài)環(huán)境損害賠償工作|損害賠償《意見》專家系列解讀

深化細化優(yōu)化生態(tài)環(huán)境損害賠償工作|損害賠償《意見》專家系列解讀

黨的二十屆三中全會決定提出“統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境損害賠償”，這一決策部署為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作指引了方向，也提出了更高要求，《關(guān)于深入推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》（以下簡稱《意見》）出臺正當其時。作為貫徹與解釋《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》和《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》）的規(guī)范性文件，《意見》相比同時廢止的2020年版本，在多個方面展現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作推進的“深入”程度。

深化程序統(tǒng)籌

《意見》將程序統(tǒng)籌作為貫穿生態(tài)環(huán)境損害賠償全部工作的重點之一。

由于與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度并行的行政執(zhí)法、訴訟以及其他途徑都能達成責任實現(xiàn)的目的，《意見》從線索篩查、索賠啟動等全工作流程推進不同程序之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。為了避免索賠工作程序冗余，《意見》特別規(guī)定了因程序重復而不納入線索篩查、不啟動索賠情形：通過行政執(zhí)法、訴訟等其他途徑已經(jīng)實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害修復，不納入線索篩查范圍；通過行政執(zhí)法、訴訟以及其他途徑，或者賠償義務人采用生態(tài)修復、恢復原狀、認購碳匯等履責方式，已經(jīng)實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害修復的，視為賠償責任已經(jīng)履行，可以不啟動索賠。  

為了提升與行政執(zhí)法之間的程序統(tǒng)籌效能，《意見》全面升級了與行政執(zhí)法的銜接，在保留鼓勵履責領(lǐng)域的行政執(zhí)法銜接之外，將相關(guān)行政執(zhí)法資料作為索賠的證明材料、組建聯(lián)合調(diào)查組等新舉措納入，在銜接內(nèi)容和銜接環(huán)節(jié)方面提出了建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償與行政執(zhí)法銜接機制的新要求。

《意見》還整體性加強了與環(huán)境公益訴訟的銜接，協(xié)同《關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察公益訴訟銜接的意見》，在保持與人民法院溝通對接的基礎上新增與人民檢察院溝通對接、相互支持的規(guī)定，對人民檢察院移送的線索決定不啟動的應當及時反饋，交由檢察機關(guān)判斷是否啟動生態(tài)環(huán)境檢察民事公益訴訟程序。在開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商時，可以邀請人民檢察院參與；在提起訴訟時，可以提請人民檢察院依法支持起訴；在修復時，可以邀請人民檢察院參與監(jiān)督；在申請強制執(zhí)行時，可以將有關(guān)情況通報人民檢察院。

細化法規(guī)解釋

《意見》為《管理規(guī)定》中界定的三類案件提供了更具操作性的適用標準。

《管理規(guī)定》第十八條第一款第三項規(guī)定了“生態(tài)環(huán)境損害顯著輕微”作為可以不啟動索賠程序的構(gòu)成要件之一，但是對于“顯著輕微”案件的認定并無詳細的判斷標準?！兑庖姟方o出了“損害數(shù)額極小或者生態(tài)環(huán)境損害行為并未造成明顯影響”這兩類可擇一適用的標準，并提供了判定要素：對于案件損害數(shù)額極小的判定，《意見》授權(quán)地方省級賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)根據(jù)本地區(qū)本領(lǐng)域的實際情況作出規(guī)定，在實踐中需要注意與“損害較小”的數(shù)額標準相區(qū)別；對于未造成明顯影響的判定，《意見》不僅針對案涉不同生態(tài)環(huán)境要素、污染物區(qū)分了類型化的評判要素，還銜接了相關(guān)行政處罰裁量基準并且保留了兜底判斷余地。此外，還規(guī)定了顯著輕微案件可以不啟動索賠程序的例外情形，在這些情形中即使屬于顯著輕微案件，也應當啟動索賠程序：損害區(qū)域為生態(tài)保護紅線、自然保護地內(nèi)的案件；賠償義務人曾因違法行為造成生態(tài)環(huán)境損害，兩年內(nèi)再次發(fā)生的；省級賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)認為應當啟動索賠的其他情形。

《管理規(guī)定》第二十條第二款規(guī)定“損害事實簡單、責任認定無爭議、損害較小的案件”可以適用生態(tài)環(huán)境損害簡易評估程序，但還需要更具體的標準加以落實，《意見》對這類“簡單案件”作了進一步界定：“損害事實簡單”，主要從生態(tài)環(huán)境違法事實清楚，因果關(guān)系明確進行判斷；“責任認定無爭議”，主要是指賠償權(quán)利人與賠償義務人之間、賠償義務人相互之間，對責任認定、責任劃分無爭議；“損害較小”，主要是指造成的生態(tài)環(huán)境不利影響較小，生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額不超過30萬元（不包括生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估等費用），并且授權(quán)省級賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)可以根據(jù)本地情況進行適當調(diào)整，原則上不超過50萬元。另外，為實現(xiàn)“相同情形相同處理”，《意見》還規(guī)定可以通過類案參考、典型案例評析等方式統(tǒng)一綜合認定尺度。

《管理規(guī)定》第三十二條第一款、第三十三條第三款規(guī)定了重大案件信息的報告機制、重大案件督辦機制，但并未明晰“重大案件”如何認定，《意見》協(xié)同其他制度予以明確：中央生態(tài)環(huán)境保護督察發(fā)現(xiàn)的重要生態(tài)環(huán)境問題涉及的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，協(xié)同了《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》；較大及以上突發(fā)環(huán)境事件涉及的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，協(xié)同了《突發(fā)環(huán)境事件分級標準》；重大及以上生態(tài)破壞事件，協(xié)同了《重大生態(tài)破壞事件判定規(guī)程》；最后授權(quán)省級賠償權(quán)利人結(jié)合本地實際進行認定并規(guī)定了兜底條款。

優(yōu)化案件辦理

《意見》對生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的辦理提供了改進質(zhì)量的新舉措。

在生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查方面，除了前述程序銜接規(guī)定外，《意見》對調(diào)查期限的合理設定、充分使用各項技術(shù)手段、運用物量平衡等分析方法、違法行為的全面調(diào)查作出了新的要求。

在生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估方面，《意見》鼓勵各地根據(jù)職責或者工作需要，制定相關(guān)專項工作指南、生態(tài)環(huán)境損害修復效果評估方法；更細致地要求鑒定評估報告應當明確生態(tài)環(huán)境損害是否可以修復，對于部分可以修復的，應當明確可以修復的區(qū)域范圍和要求。

在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商方面，《意見》從磋商形式及期限、賠償協(xié)議、磋商不成、鼓勵履責四個維度進行了全面規(guī)范，并增補了磋商不成的兩種情形。在經(jīng)磋商達成賠償協(xié)議后的司法確認階段，《意見》補充規(guī)定了《管理規(guī)定》第二十五條之外的情形：經(jīng)人民法院審查未予司法確認的，應當根據(jù)裁判文書核實有關(guān)情況后重新磋商一次。重新磋商不成的，應當及時提起訴訟。

在生態(tài)環(huán)境損害修復方面，《意見》的亮點在于規(guī)定了替代修復的新內(nèi)容。不僅將《管理規(guī)定》第九條第三款中的“生態(tài)環(huán)境損害無法修復”明確為“生態(tài)環(huán)境損害無法修復或者無法完全修復”，還進一步規(guī)定在涉漁業(yè)等方面不宜由賠償義務人開展替代修復的情形，由賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)按要求組織開展。鼓勵構(gòu)建替代修復項目庫，并且要求在選擇替代修復項目時，優(yōu)先考慮讓人民群眾對生態(tài)環(huán)境改善有切實獲得感的項目。鼓勵因地制宜建設生態(tài)環(huán)境損害賠償修復基地，探索政策協(xié)同機制，提高生態(tài)環(huán)境損害修復綜合效應。

在生態(tài)環(huán)境損害修復效果評估方面，《意見》對《管理規(guī)定》第二十七條的內(nèi)容進行了精細化。除了要求生態(tài)環(huán)境損害修復效果評估相關(guān)內(nèi)容應在生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議中予以規(guī)定、收到修復完成通報后組織生態(tài)環(huán)境修復效果評估，《意見》還規(guī)定了可以不組織開展修復效果評估的三類情形，避免修復效果評估運用的泛化。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已經(jīng)走過十個年頭，其科學化、法治化水平日益提升，在生態(tài)環(huán)境損害救濟的制度群中也發(fā)揮著更加重要的作用。但改革仍在進行時，《意見》的出臺從深化程序統(tǒng)籌、細化法規(guī)解釋、優(yōu)化案件辦理出發(fā)，將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作推進到了新的階段。

作者孫思嘉系中共浙江省委黨校（浙江行政學院）博士后；竺效系中國人民大學法學院教授

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